Про особливості реформи територіального устрою

До кінця червня 2020 року Урядом сформовано нову мапу базових одиниць – громад, а 17 липня Верховна Рада затвердила новий районний поділ, який ґрунтується на межах новоутворених територіальних громад . Усього в державі з’явилося 136 районів, які включають до свого складу 1470 територіальних громад. Зауважимо, що кордони областей залишились незмінними, так само, як і міст Києва та Севастополя, а також Автономної Республіки Крим.

Уникнемо оцінок стосовно правильності, ефективності та доцільності проведеної реформи. У тому числі й відповіді на питання, наскільки вона сприяє децентралізації, чи, навпаки, – відкриває шлях до тотального контролю з боку держави за діяльністю муніципалітетів через місцеві державні адміністрації та централізовану систему політичних партій, які отримали ексклюзивне право на формування органів місцевого самоврядування?

У будь-якому разі, не викликає сумніву той факт, що формування нового адміністративно-територіального устрою розпочате правильно. Тобто, спочатку проектуємо карту, а потім на неї «нанизуємо» органи державної виконавчої та судової влади, а також місцеве самоврядування. Сьогодні залишається багато запитань стосовно доцільності існування районних рад, утворення нових адміністрацій, переформатування судів, правоохоронних, фіскальних органів тощо. Але це нормально – головне, що створено територіальний скелет, який з часом обросте тілом.

Спробуємо проаналізувати, як нова територіальна система виглядає у контексті Закарпаття. Нагадаємо, що до початку змін Закарпатська область складалася з 5-ти міст обласного значення (які не належали до території районів, хоч переважно виконували роль районних центрів), 13-ти районів, які поділялися на 337 міських, селищних і сільських рад.

Під час реформування чутливими питаннями були:

1. Кількість нових територіальних громад – які міста/селища/села об’єднуються, і де буде новий центр громади. Розглядалося кілька варіантів: від 40 громад, запропонованих Міністерством з питань розвитку територій, до більш ніж 60, запропонованих обласними органами влади. Зрештою було утворено 64 громади. Переважна більшість громад утворювалася шляхом об’єднання міських/селищних/сільських рад у рамках одного району. Натомість, був ряд випадків, коли нові громади включали до свого складу населені пункти з кількох суміжних районів.

Таб.1 Громади, які утворилися на теренах кількох суміжних районів.  Автор: А. Панов

Єдиною територіальною громадою області, яка залишилась у попередній кордонах, є місто Ужгород, що не зазнав жодного територіального приросту. Натомість, найбільше зросло місто Мукачево, яке, окрім сусідніх сіл, абсорбувало ще й Доробратівську сільську раду, «відчепивши» її від Іршавського району.

2. Проектування нових районів очікувано стало найбільш чутливим. Не дивлячись на те, що офіційний Київ інтенсивно артикулював думку, що всі основні питання життєдіяльності будуть вирішуватись на рівні громад, а район стане базовою одиницею для забезпечення державного нагляду, – місцеві політичні групи боролися за збереження впливу у нових районних конфігураціях. На початку було запропоновано три робочі моделі, перша і друга з яких передбачала поділ на чотири райони, а третя – на три.

Рис 2. Проект поділу Закарпаття на чотири райони. Варіант Мінрегіонбуду

Рис.3. Проект поділу Закарпаття на чотири райони. Варіант Обласної ради

Рис.4. Проект поділу Закарпаття на три райони. Варіант Мінрегіонбуду

Усі три варіанти містили суттєві диспропорції у плануванні території: зокрема по чисельності населення майбутніх районів, географічних параметрах та економічному потенціалу . Наприклад, у одному із запропонованих варіантів передбачалося утворення Мукачівського району з населенням на 150 000 осіб більше, ніж в Ужгородському. І це при тому, що у відповідності до базової методики утворення одиниць субрегіонального рівня, район можна утворювати, коли в ньому мінімально проживає 150 000 осіб. Тобто різниця у населенні поміж проектними Мукачівським та Ужгородськими районами сама по собі могла стати фундаментом для ще одного району.

Окрім наведених, були також запропоновані альтернативні варіанти: модель Ігоря Коліушка та модель Алена Панова (Ален Панов. Територіальний устрій Франції та Італії – уроки для України: Монографія/ ПП «Аутдор-ШАРК». Ужгород, 2015. – 126 с). Обидва проекти передбачали поділ області на п’ять адміністративно-територіальних одиниць.

Варіант Коліушка передбачав утворення повітів, об’єднуючи старі райони по діючим на той момент кордонам: Ужгородський (Ужгородський, Перечинський та Великоберезнянський райони), Мукачівський (Мукачівський, Свалявський, Воловецький райони), Берегівський (Берегівський, Виноградівський райони), Хустський (Хустський, Міжгірський райони), Рахівський (Рахівський, Тячівський райони).

Варіант Панова пропонував поділити область на п’ять районів, переважно зберігаючи існуючі міжрайонні кордони, окрім Іршавського, який передбачалося поділити поміж укрупненими Берегівським і Хустським районами. Також висловлювалася пропозиція розміщення районного центру у селищі Солотвино для вирішення проблеми логістики та конкуренції поміж містами Тячів та Рахів у новоутвореному районі. Отже, бачення нових районів виглядало наступним чином: Ужгородський (Ужгородський, Перечинський, Великоберезнянський райони); Мукачівський (Мукачівський, Свалявський, Воловецький райони); Берегівський (Берегівський, Виноградівський райони, західна частина Іршавського району); Хустський (Хустський, Міжгірський райони, східна частина Іршавського району); Солотвинський (Тячівський, Рахівський райони).

Обидві моделі були більш збалансованими. Остання з них передбачала рівномірний розподіл за кількістю населення в кожному районі, належне транспортне сполучення та доступність до майбутнього центру, м’яке вирішення «угорської проблематики» – уникнення ускладнень з сусідньою державою через збереження Берегівського району. Додатковою її перевагою було вирішення конкуренції по лінії Тячів-Рахів та надання значного поштовху у розвитку Солотвина, як нового районного центру.

Зрештою Уряд запропонував Верховній Раді варіант із розподілом області на п’ять районів, який по факту був найближчим до моделі Панова. Натомість Парламент, врахувавши позицію окремих народних депутатів та обласної влади, прийняв остаточне рішення про формування шести районів, зберігши окремими Тячівський і Рахівський райони. Унікальність цього рішення полягала у повній невідповідності концепції з укрупнення одиниць субрегіонального рівня. Так, Рахівський район чи не  єдиний із усіх районів України, який зменшився через від’єднання від нього Середньо-Водянської та Білоцерківської сільських рад, що увійшли до Солотвинської громади, включеної у Тячівський район.

Актуальний адміністративно-територіальний устрій на теренах Закарпатської області виглядає наступним чином.

На базовому рівні утворено 64 територіальні громади, які на субрегіональному рівні згруповані у шість районів. Кількість громад у районах є нерівномірною – вона варіюється від чотирьох до чотирнадцяти.

Таб.2. Нові райони Закарпатської області. Автор: А. Панов

Найбільшим за площею та населенням є Хустський район – 3.2 тис. кв. км площі, на яких проживає 269.1 тисяча осіб. Найменшим за площею є Берегівський район – 1.5 тис. кв. км; а за населенням – Рахівський: 82.8 тисяч осіб.
Найбільше територіальних громад є в Ужгородському районі – 14; найменше в Рахівському – 4. В Ужгородському районі спостерігається найбільша концентрація міських територіальних громад – 3. По дві міські громади мають Берегівський, Мукачівський, Хустський райони. У Рахівському та Тячівському районах – по одній міській громаді. Найбільше селищних громад міститься у Тячівському районі – 5; в Мукачівському – 4; в Берегівському – 3; у Рахівському, Тячівському, Ужгородському районах – по 2. Сільських громад найбільше в Ужгородському та Хустському районах – по 9. У Мукачівському їх 7, в Берегівському – 5, Тячівському – 4, а в Рахівському – 1. Із 64 громад області 11 – міських, 18 – селищних, 35 – сільських.

У двох районах – Берегівському та Тячівському – адміністративні центри не є водночас найбільшими населеними пунктами; у першому з них найбільшим є місто Виноградів, а в другому – селище Дубове. Із старих районів найбільш «пошматованим» виявився Іршавський – територіальні громади, утворені на його просторах, увійшли до складу відразу трьох новоутворених районів – Берегівського, Мукачівського, Хустського.

Основні параметри районів.

Берегівський район. Площа – 1.5 тис. кв. км, населення – 209.2 тисяч осіб. У складі району перебуває 10 територіальних громад, з яких: 2 – міські, 3 – селищні, 5 – сільських. Адміністративний центр розташований у місті Берегово, населення якого складає 24 000 осіб, натомість найбільший населений пункт – місто Виноградів, в якому проживає 25 500 жителів.

   Таб.3. Територіальні громади Берегівського району. Автор: А. Панов

Мукачівський район. Площа – 2.1 тис. кв. км, населення – 254.6 тисяч осіб. У складі району перебуває 13 територіальних громад, з яких: 2 – міські, 4 – селищні, 7 – сільських. Адміністративний центр розташований у місті Мукачево, населення якого складає 86 000 осіб.

Таб.4. Територіальні громади Мукачівського району. Автор: А. Панов

Рахівський район. Площа – 1.8 тис. кв. км, населення – 82.8 тисяч осіб. У складі району перебуває 4 територіальні громади, з яких: 1 – міська, 2 – селищні, 1 – сільська. Адміністративний центр розташований у місті Рахів, населення якого складає 15 000 осіб.

Таб.5. Територіальні громади Рахівського району. Автор: А. Панов

Тячівський район. Площа – 1.9 тис. кв. км, населення – 185.3 тисяч осіб. У складі району перебуває 10 територіальних громад, з яких: 1 – міська, 5 – селищні, 4 – сільські. Адміністративний центр розташований у місті Тячів, населення якого складає 9 000 осіб. Найбільший населений пункт – селище Дубове, з 10 000 населення.

Таб.6. Територіальні громади Тячівського району. Автор: А. Панов

Ужгородський район. Площа – 2.4 тис. кв. км, населення – 255.8 тисяч осіб. У складі району перебуває 14 територіальних громад, з яких: 3 – міські, 2 – селищні, 9 – сільські. Адміністративний центр розташований у місті Ужгород, населення якого складає 114 000 осіб.

Таб.7. Територіальні громади Ужгородського району. Автор: А. Панов

Хустський район.Площа – 3.2 тис. кв. км, населення – 269.1 тисяч осіб. У складі району перебуває 13 територіальних громад, з яких: 2 – міські, 2 – селищні, 9 – сільські. Адміністративний центр розташований у місті Ужгород, населення якого складає 28 400 осіб.

Таб.8. Територіальні громади Хустського району. Автор: А. Панов

Межі та розміри територіальних громад і районів викликають ряд запитань.

Незрозумілим є залишення без територіального приросту міста Ужгород, який є чи не єдиним обласним центром в Україні, що не збільшив площу та кількість населення в рамках реформи. Натомість спостерігається значне укрупнення Мукачева за рахунок приєднання великої кількості сільських населених пунктів, що не мають належного шляхово-транспортного сполучення з центром новоутвореної громади. Наприклад, для того щоб житель села Доробратово дістався Мукачева, йому треба буде проїхати територією сусідньої Верхньокоропецької громади. Аналогічні питання виникають і до проектування Хустської громади.

Невідомо яким принципом керувались при прийнятті рішення про створення п’яти громад на територіях колишнього міста обласного значення Берегово та Берегівського району, загальна площа яких складає 0.7 тис. кв. км. з населенням 80 тис. осіб. Натомість, у ситуації з містом обласного значення – Хуст та відповідним районом було утворено чотири громади при тому, що площа становить 1.1. тис. кв. км., а населення – 129 тис. осіб.

Одним з найбільш проблемних питань у формуванні районів є непоодинока відсутність кореляції з системою транспортних мереж. Зокрема, для того, щоб умовний житель села Заріччя нового Хустського району дістався до районного центру, він буде вимушений кілька разів перетнути кордон власного району і потрапити до Берегівського, а потім знов повернутися. Такі нюанси в майбутньому можуть негативно вплинути на життєдіяльність нових районів, зручність комунікації населення з державними органами, зокрема викликати проблеми у визначенні юрисдикції, зонах відповідальності у обслуговуванні громадян тощо.

Діюча модель на шість районів є значно збалансованіша, ніж запропоновані на початку реформи поділу на чотири/три райони. За виключенням Рахівського району, решта територіальних одиниць виглядають співставними і збалансованими.

Відмова від об’єднання Тячівського та Рахівського районів, окрім особливостей гірського ландшафту, у більшій мірі була спричинена конкуренцією місцевих груп впливу та неможливістю безконфліктно вирішити питання столиці новоутвореного району. Результатом компромісу було залишення обох районів. Рахівський, при цьому, втратив майже 9 000 населення, за рахунок приєднання сільських рад сіл Біла Церква та Середнє Водяне до Солотвинської громади, з віднесенням їх до Тячівського району. Нагадаємо про унікальність цього випадку, з огляду на задеклароване укрупнення районів. На нашу думку, ситуацію можна було вирішити у інший спосіб: об’єднати колишні Тячівський і Рахівський райони, а центр району розташувати у селищі Солотвино. Окрім географічної доступності та розв’язання конкуренції поміж Тячевом та Раховом, таке рішення дало б поштовх у розвитку нового району і, зокрема, самого Солотвина, через державне інвестування у будівництво адміністративних споруд та підвищення привабливості цього населеного пункту.

Серед пропозицій, які, на наш погляд, змогли б зробити адміністративно-територіальний устрій області більш збалансованим, можна назвати наступні:

1. Об’єднання Рахівського і Тячівського районів, з розташуванням районного центру у селищі Солотвино. Альтернативний варіант полягає у переведенні Солотвинської селищної громади з Тячівського до Рахівського району, з метою збалансування кількості населення та ресурсного потенціалу останнього.

2. Передача Зарічанської сільської громади зі складу Хустського району до Берегівського району.

3. Приєднання Оноківської, Холмківської та Баранинської сільських громад до Ужгородської міської громади.